近日，住建部、發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城市供水、燃?xì)狻⒐?、污水和垃圾處理行業(yè)的意見》(建城[2016]208號(hào)，下稱“《意見》”)。這是財(cái)政部10月12日發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》、《政府和社會(huì)資本項(xiàng)目財(cái)政暫行管理辦法》，發(fā)改委發(fā)布《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則后，財(cái)政部、發(fā)改委共同聯(lián)合其他部委發(fā)布的又一文件。

大家應(yīng)該關(guān)注到了，此次聚焦的領(lǐng)域?yàn)楣┧?、燃?xì)?、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)。根據(jù)財(cái)政部之前的要求，這屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，其中垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，還屬于強(qiáng)制PPP的范圍。同樣的，這些領(lǐng)域也落入了發(fā)改委之前《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》中的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。在《意見》所聚焦的行業(yè)領(lǐng)域，發(fā)改委和財(cái)政部、住建部開始聯(lián)手協(xié)作共同發(fā)文，不失為PPP的一大利好。

我們先單純的從技術(shù)角度看一下《意見》傳遞的新的政策導(dǎo)向。

一、提高服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)

《意見》強(qiáng)調(diào)，“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入市政公用行業(yè)既利當(dāng)前又惠長(zhǎng)遠(yuǎn)，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、保就業(yè)具有重要意義，也是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容?！庇浀弥鞍l(fā)改委和住建部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)創(chuàng)新工作的通知》中，提出了“完善費(fèi)價(jià)機(jī)制，設(shè)置平均行業(yè)基準(zhǔn)利潤(rùn)率，給民間資本投資明確的市場(chǎng)預(yù)期，吸引民間資本投資”，在相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行PPP模式創(chuàng)新工作。民間資本進(jìn)入市政公用行業(yè)，一定程度上能夠在市政公用行業(yè)創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但需要注意的是，如何避免價(jià)格戰(zhàn)等惡性競(jìng)爭(zhēng)，是選擇市政公用事業(yè)服務(wù)供應(yīng)商的重要課題之一。

二、鼓勵(lì)PPP與項(xiàng)目打包實(shí)施

根據(jù)《意見》要求，“(一)規(guī)范直接投資。民間資本可以采取獨(dú)資、合資等方式直接投資城鎮(zhèn)燃?xì)?、供熱、垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。可以采取合作、參股等方式參與供水、污水處理設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。具備條件的民營(yíng)企業(yè)可作為專業(yè)運(yùn)營(yíng)商，受托運(yùn)營(yíng)供水、燃?xì)?、供熱、污水和垃圾處理設(shè)施。鼓勵(lì)民間資本通過政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式參與市政公用設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)。”“(二)鼓勵(lì)間接投資。鼓勵(lì)民間資本通過依法合規(guī)投資產(chǎn)業(yè)投資基金等方式，參與城市供水、燃?xì)?、供熱、污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。鼓勵(lì)民間資本通過參與國(guó)有企業(yè)改制重組、股權(quán)認(rèn)購(gòu)等進(jìn)入市政公用行業(yè)，政府可根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和不同地區(qū)實(shí)際，采取控股或委派公益董事等方法，保持必要的調(diào)控能力?！?/p>

一個(gè)項(xiàng)目通過什么模式建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，首先要從政府與投資人之間的關(guān)系上判斷。這里實(shí)際上引出了一個(gè)問題，那就是，在這些領(lǐng)域，民間資本直接投資、間接投資與PPP之間的邏輯關(guān)系是什么?

打包選擇投資人，挑戰(zhàn)在于，社會(huì)資本能否駕馭全方位多類型的市政公用事業(yè)項(xiàng)目有待觀望;其次，項(xiàng)目?jī)?nèi)容的豐富難免帶來更高的投資金額，對(duì)于社會(huì)資本的資本實(shí)力和融資能力提出了較高的要求;再次，不同項(xiàng)目的組合，會(huì)對(duì)項(xiàng)目之間的績(jī)效考核提出挑戰(zhàn)，項(xiàng)目之間的交叉影響也會(huì)更復(fù)雜;最后，項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，合同文本、測(cè)算數(shù)據(jù)數(shù)量大，對(duì)于咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的整體掌控能力也是重要的考驗(yàn)。

三、完善土地供給政策

《意見》對(duì)于大家比較關(guān)心的土地供應(yīng)問題進(jìn)行了詳細(xì)的說明。特別需要提到的是，《意見》中對(duì)于土地的協(xié)議出讓明確了具體的適用范圍：“不符合《劃撥用地目錄》且只有一個(gè)意向投資者的，可依法以協(xié)議方式供應(yīng)土地”;并在繼《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》(財(cái)金[2016]91號(hào))后再次提出了“將競(jìng)爭(zhēng)確定投資者的環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)確定用地者的環(huán)節(jié)合并進(jìn)行”。

實(shí)際上，根據(jù)財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目采購(gòu)具有格預(yù)審程序要求，在一般情況下，會(huì)有3個(gè)以上的潛在投資人參與PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，除非是單一來源采購(gòu)。那么，在這種情況下，如何判斷只有一個(gè)意向投資者?對(duì)于PPP項(xiàng)目，未來適用更多的應(yīng)該是已經(jīng)在政策文件中多次提到的“競(jìng)爭(zhēng)確定投資者的環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)確定用地者的環(huán)節(jié)合并進(jìn)行”，這一創(chuàng)新性的選定用地者的方式，更加符合PPP的操作流程，也充分體現(xiàn)了《意見》所提倡的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。

四、完善價(jià)費(fèi)財(cái)稅政策

對(duì)于民間資本而言，投資利潤(rùn)高低是重要的考量環(huán)節(jié)?！兑庖姟窂膬r(jià)格政策、收費(fèi)制度、財(cái)稅政策、政府投入四方面對(duì)收費(fèi)這一重要問題進(jìn)行了明確。

《意見》考慮到了地下管廊的入廊問題：“供水、燃?xì)?、供熱等企業(yè)運(yùn)營(yíng)管線進(jìn)入城市地下綜合管廊的，可根據(jù)實(shí)際成本變化情況，適時(shí)適當(dāng)調(diào)整供水、燃?xì)?、供熱等價(jià)格”。這一安排給解決了地下管廊項(xiàng)目上入廊企業(yè)的成本增加問題，對(duì)于提高企業(yè)入廊積極性有幫助。

《意見》鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域，同時(shí)也要求政府投資確保必要的投入，并且明確“政府資金投入形成的資產(chǎn)可以通過特許經(jīng)營(yíng)等PPP模式引入民間資本經(jīng)營(yíng)”。這里解決了很多人關(guān)心的一個(gè)疑問，那就是，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域還需要政府投入嗎，必須搞PPP嗎?政府投入形成存量資產(chǎn)后，可以再做PPP。

如果大家仔細(xì)品一品《意見》，你會(huì)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的PPP領(lǐng)域，真可謂是“東邊日出西邊雨，道是無晴卻有晴”，不過，功夫在詩(shī)外。